近三十年來，我國城市污水處理得到了長足的發展，有效支撐了我國快速的城市化進程。污泥作為污水處理的副產物，隨著污水處理的深化，其重要性日漸突顯。新時代之下生態環境治理有了更高目標。污泥處在污水處理產業鏈的末端，問題和矛盾已經難以向產業下游推移。因此，污泥問題的集中爆發，正是城市發展深層次矛盾的體現。

引言

城市排水和污水系統好比城市的靜脈，是城市發展的重要依托。近三十年來，我國城市污水處理得到了長足的發展，有效支撐了我國快速的城市化進程。污泥作為污水處理的副產物，隨著污水處理的深化，其重要性日漸突顯。污泥處置不當，會給生態環境帶來二次污染，導致污水處理的效果大打折扣。

早在十四年前，污泥問題就引起行業內專家的關注。2004年，由清華大學環境系和中國水網聯合主辦的第一屆水業高級技術沙龍即以“污泥處理處置技術路線”為主題，并于當時發布了“綠皮書一：污泥處理處置的認識誤區與控制對策”，為污泥處理處置理清了管理體制以及技術路線上的認知誤區，在很大程度上推動了后來我國污泥處理處置事業的發展。

十四年過去了，我國的污泥處理處置技術路線基本成熟，然而污泥處置存在的問題卻越來越嚴峻：污泥問題一直沒有引起足夠的重視，資金可持續投入無持續性保證，污泥的過渡性處理比重大，最終處置率低。污泥的最終出路已經跨出了行業本身，全國各地都不同形式和不同程度的出現了因污泥最終出路無法解決而導致的困局。

新時代之下生態環境治理有了更高目標。污泥處在污水處理產業鏈的末端，問題和矛盾已經難以向產業下游推移。因此，污泥問題的集中爆發，正是城市發展深層次矛盾的體現。

如何系統地解決污泥的出路問題，E20綠色發展研究中心召集行業專家，組織了一場“污泥處理處置閉門會”，圍繞污泥困境、最終出路，進行了專題討論，在此基礎上，組織撰寫了“綠皮書：污泥的困境如何破?”，供各界參考。主要執筆人為杭世珺、傅濤、戴曉虎、王凱軍、楊向平。

1. 污泥無害化處置率不足45%

近年來，隨著城市化進程的加快，我國城市污水處理量不斷提高，污泥的產量也呈現出逐年增長的趨勢，但我國“重水輕泥”的現象一直存在，污泥的無害化處置率依然很低。

污泥無害化處置率僅不足45%。根據住房與城鄉建設部數據，截至2017年底，全國城鎮累計建成運行污水處理廠4119座，污水處理能力達1.82億立方米/日。根據E20研究院發布的報告測算，2017年，污泥(80%含水率)產量4328萬噸/年，日產11.86萬噸。預計到2020年，我國濕污泥(80%含水率)年產生量可達5075萬噸，日產生濕污泥(80%含水率)量達到13.90萬噸。污泥快速增長的同時，卻面臨處理處置能力的不足。根據E20研究院的數據顯示，“十二五”末，我國城鎮污泥無害化處理率僅為31%-35%左右，不到“十二五”所設定的無害化處理率目標70%-80%的一半;“十三五”、“水十條”再定下75%-90%無害化處理處置率目標，時間行至一半，目標依然相差甚遠。2017年底，我國污泥無害化處置率的目標完成率不足45%。

處理能力的不匹配，處置路線不暢通導致大量的污泥還沒有被妥善處理處置。

E20研究院數據顯示(如下圖1所示)，當前全國污水處理廠產生的污泥，50%以上以衛生填埋的方法進行了處理處置，15%的污泥進行了土地利用，6%的污泥以焚燒的方式進行處理，8%的污泥經處理處置后進行了建筑材料利用，約18%的污泥去向不明。(注：之所以說18%的污泥不知去向，是因為在調研時，此部分污泥產生量的單位在處置方式上選擇了其他處置方式的污水處理廠，很大程度上是對污泥進行了不當處置，去向不明)。一半以上的含水率80%的濕污泥采用了填埋的簡易處置方式，這種方式是一種過渡性措施，二次污染的風險嚴重，而且，目前很多地方已經沒地可埋。

如此低的無害化處理處置率，也正反映了全國各地的困境。

即便在核心城市，也面臨污泥困境。在首都北京，近兩年加大了在污泥處理處置領域的投資力度，主城區污水處理廠所產生的約100萬噸/年污泥，選擇“熱水解預+高級厭氧消化+土地利用”的工藝路線，基本實現了污泥減量化、穩定化、無害化處理，并實現了部分能源的回收和利用。但該工藝路線所產生的污泥殘渣的出路尚未得到有效解決。而郊區的污泥，當前基本以填埋為主，都面臨無處可埋的境地。

其他城市的情況更是不容樂觀。在沈陽，2007年至2013年產生的約150萬噸污泥，全部堆存在渾南區祝家莊污泥臨時堆放場，曾填滿11個大泥坑，占地31.2公頃。嚴重危害了地方的生態環境和居民的身體健康，目前已開展一系列整治工作。在哈爾濱，松花江畔的一家污水處理廠院內，巨大的警示牌彰示著一個巨大污泥坑。污水廠的從業人員提到污泥眉頭緊皺，“就沒一個最終解決的辦法，電廠也送，其它縣區也送，查緊了就在廠堆著”。

在對生態環境問題已相當重視的江、浙一帶，偷排事件在環保督察之下依然一再發生。浙江桐鄉市鳳鳴街道新開源制衣有限公司，2018年被查出每天晚上，偷排污泥幾十噸;江蘇鹽城市草廟鎮川東工業園的旺恒紙業有限公司每月有兩三百噸污泥被企業偷偷填埋，環保督察一再要求其整改，都沒有解決問題;2016年江蘇泰興市濱江污水處理有限公司被舉報在長江岸邊違法傾倒數萬噸污泥，快兩年過去了，中央第四環保督察組暗訪發現，問題不僅沒有整改，而且污泥堆積量還大幅增加，給周邊環境和長江水質安全帶來巨大威脅，污泥仍無處可去。

污泥已在圍城，全國各地都在以不同形式告急：污泥沒有出路。

2. 有錢還是沒錢?

有人把污泥不能有效處置歸結為沒錢。

三個“五年”規劃污泥投資近千億?！笆晃濉薄笆濉薄笆濉钡摹度珖擎偽鬯幚砑霸偕迷O施建設規劃》規劃中，在污泥處理處置的投入上，國家均有明確的目標，三個“五年”規劃中對污泥處理處置的投資總額達964億，僅“十一五”、“十二五”兩個“五年”計劃規劃投資就達670億。

處置污泥，到底需要多少錢?以2017年全國濕污泥產生量11.86萬噸/日為標的，按成本相對較高的處理工藝焚燒方式進行測算(建設費用50萬元/噸)，也只需累計投入約593億元，相對于國家每年對生態環境治理領域的投資，這并非是一個大的數目。若能保證規劃內資金的全部到位，“十二五”末就能妥善解決全國的污泥問題。即使到2020年，日產13.90萬噸濕污泥，按焚燒的技術路線計算成本，累計投資總額695億元，三個“五年”計劃的資金964億如果能到位足以完成我國污泥的處理處置任務。

實際投入有多少呢?根據住建部統計年鑒中的數據顯示(圖2是污泥處理處置規劃投資與實際投資對比圖)，“十二五”期間我國我污泥的固定資產投資只有110億元，僅完成了31.7%的指標，這正好與我國“十二五”末31%-35%的污泥無害化處理處置率相吻合。而在“十一五”期間，污泥處理處置問題還沒有引起足夠的重視，所以實際投資率更低，按25%的投資率估算，“十一五”期間我們估計約投資80億元，所以“十一五”、“十二五”污泥處理處置的總投資不超過200億元，僅不到計劃規劃投資的30%;預計“十三五”末投資額達到113億元，仍然不能完成目標投資。

污泥處理處置的運行費用也未能得到有效落實。污泥處理處置運行費用占污水處理運行費用的20-30%左右，由于長期以來“重水輕泥”，對污泥作為污水處理的副產物污染危害認識不足，污泥處理處置設施的運行費用也未能和污水處理費用同步落實。

3. 技術到底行不行?

算完資金賬，我們再來看看處理處置路線的現狀。十四年前的首份綠皮書我們理清了管理體制以及技術路線上的認知誤區(綠皮書一：污泥處理處置的認識誤區與控制對策)，十四年過去了，污泥處理處置早已形成了四條主流技術路線，即深度脫水+填埋技術(過渡性)、干化焚燒+填埋/再利用、好氧發酵+土地利用、厭氧消化+干化+土地利用。

來看看這四條主流技術路線的發展現狀：深度脫水+填埋技術，由于其存在二次污染、占地大等問題，正在逐漸被越來越多的城市所禁止;干化焚燒+填埋/再利用，我國污泥有機質低、含水率高，焚燒成本高，缺乏技術銜接標準，鄰避效應嚴重，只能消納一少部分污泥;好氧發酵+土地利用、厭氧消化+干化+土地利用，均為土地利用路線，由于部門間沒有切實可行的銜接標準，上下游配合不到位，最終符合土地利用標準的污泥未得到真正有效的資源化利用。

無論是哪種技術，最終都沒有走通，因為污泥沒有融入到產業鏈中。所以污泥的處理處置問題歸根結底不是技術的問題，是技術路線沒有走通，產業沒有融通，政策缺乏貫通。

4. 系統設計陷入誤區

既然我們不缺污泥處理處置的技術，政府也不是沒有錢投資污泥基礎設施建設，那技術路線為什么走不通?地方政府對污泥處理處置設施的投資為什么不落實?

我們看到，不管是污泥的規劃投資，還是污泥技術路線的設定，污泥始終沒有跳出市政的圈子，污泥的處理處置是污水處理產業鏈的末梢，沒有價值，政府的職責就是使其無害化，所以污泥一直是市政領域的“成本中心”，是環境治理的負擔，雖然政府有大量的資金支持城市基礎建設、支持生態環境建設，但是政府要先把錢投在政府認為重要的領域，對污泥處理處置的投資只是九牛一毛，污泥沒有被重視。

所以污泥的處理處置問題沒有解決是系統設計出了問題。污泥被當成廢物，無害化當成污泥處理處置的最終目標，資源化只是政府鼓勵發展方向之一。

而且，長期以來我國對資源化也存在一定的誤區，認為污泥堆肥就是資源化，污泥由廢物變成廣義上的資源就是實現了資源化，資源化后還要變成商品，跟市場銜接，要由“成本中心”走向“利潤中心”，轉化成經濟效益，融入到生態系統中，形成新的經濟循環體系。所以污泥處理處置問題是一個系統性問題，僅僅實現無害化是不夠的。

5. 解決污泥問題的核心：跳出市政看待污泥，系統問題系統化解決

在我國生態環境被極度重視的今天，污泥處理處置作為生態環境治理的重要一環，要融入到整個生態系統中，融入到城市的綠色發展之中。污泥系統化循環不是現有的市政體系所能全面容納的，在現有的管理和技術體系內，污泥難以實現自身的系統閉合。所以要跳出市政系統來處理處置污泥，系統化解決污泥處理處置的問題。

如何系統化解決好污泥處理處置問題，還在于政府層面的推動。政府作為城市環境的主要責任主體，需要解決如下幾個方面的問題：

(一)兩山理念做頂層設計

目前我國進入生態文明建設的新時代，隨著我國社會、經濟、產業不斷平衡、充分的發展，未來產業間將形成新的產業鏈閉合循環，產業鏈將沒有末端，整個生態循環將趨于均等。垃圾、污泥無處可堆，要資源化“變廢為寶”參與到物質流、能量流的循環中，融入生態系統中，產生新的價值流，從“綠水青山”中獲得“金山銀山”，這就是兩山經濟。

在這個閉合循環之中有些環節僅僅靠市場不能暢通，就需要政府的助力。所以，政府在做系統設計時必須要超出市政部門做規劃，要做整個生態循環、經濟循環的產業發展規劃，要用兩山思維進行系統設計，跳出市政看待污泥，污泥是生態循環鏈中的價值奇點，是“中轉站”，下一站將是農業、能源(沼氣)、建材等領域，整個產業鏈將是一個閉環。污泥作為價值奇點，也是整個產業鏈上價值最大的接駁站。

地方政府還要充分考慮污泥處置模式的經濟適用性問題，污泥處置的出路問題。如果經濟上不通，需要政府補助;經濟上可行了，才能將系統整體拉動。其最基本的方法是要由末端反推前端，根據城市現有自然條件、環境容量、產業現狀、經濟水平等條件確定污泥的消納去向，確定接駁站的接駁方式，從而確定污泥的處置方式，處置方式再反推處理方式，由處理方式影響污水處理方式和收集方式，做到整個鏈條的融通，整個生態系統的最優化。從而找到適合城市發展的技術路線和產業發展路線。

(二)積極引導、鼓勵和推動污泥的資源化、能源化發展路線

跳出市政看待污泥，污泥不僅是“污染物”，還是“資源”。目前我國面臨能源危機、資源短缺、全球氣候變化、土壤退化礦化等諸多挑戰。污泥中不僅含有的大量有機質資源，而且還有氮、磷、鉀等土壤必須的營養元素，回收污泥中有價值的資源，實現污泥營養物質資源的土地利用，可以支撐我國低碳經濟和可持續發展目標的實現。這需要在更高的價值尺度上進行評價。

發達國家的經驗告訴我們，政府明確的資源化、能源化路線是解決污泥最終出路的關鍵。所以推動資源化、能源化發展路線是打通污泥整個生態鏈條、系統化解決污泥問題的關鍵。兩山理念就是要突破傳統的無害化思路，找到污泥的價值奇點，實現污泥由“污染物”向資源、能源的轉變、向“金山銀山”的轉變。如此，能源化、資源化雙線并舉，污泥就是資源、就是新能源，污泥處理處置工廠不再是廢物工廠，而變成資源工廠、能源中心。

(三)政策、標準是重要保證

近年來，相關污泥的規劃及技術政策逐步出臺，主流技術路線已基本形成，但是沒有走通。對此，政府要因地制宜的制定更加明確和確定的技術路線，針對不同地區、不同規模、不同泥質的污泥出臺更加明確的指導意見。如在偏遠、落后的小城市鼓勵堆肥、土地利用的路線等;大中城市鼓勵采用厭氧消化，走高端有機肥的發展路線等;工業污泥走干化焚燒的路線等。

鼓勵污泥資源化、能源化發展路線。突破現有的產業體系，深度挖掘污泥資源化產品的價值，使污泥產品從“低端”應用領域走向“高端”，創造更多的價值增量。這需要系統的支持：技術政策方面，對現有的技術路線進行重新論證，需要政府從資源化利用、產業發展的角度出臺全產業鏈的技術評估評價體系，以推動資源化、能源化技術的有效應用;資金方面，從國家資源綜合利用和可持續發展的角度對采用資源化、能源化的技術及企業進行政策性補貼，如：可再生能源補貼、碳減排交易等政策;市場運作方面，政府采購優先使用污泥資源化產品，在市政園林綠化中，優先采購污泥產品肥料，還可借鑒韓國經驗，在發電公司的整體發電量中，必須采購一定比例的污泥協同焚燒發電量，等。標準方面，建立與產業循環相匹配的上下游產業有效銜接的標準，建立相應的評估評價標準體系，等。

(四)解決好費與價的問題

在污泥的整個產業鏈中，污泥的處理處置要實現減量化、穩定化、無害化，屬于市政領域的范疇，是地方政府的不可推卸的責任：在專項投資方面，地方政府要按照《全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，保證污泥處理處置基礎設施的建設和資金的投入;在運行費用方面，政府要盡快理順污泥處理處置和污水處理的關系，制定合理的污泥處理處置收費機制。由發改委價格司牽頭，協商財政部，在全國范圍內強制要求地方污水處理中明確污泥處理處置費用，并盡快提升污水處理收費標準，覆蓋污泥處理處置成本。在污泥處理處置收費機制尚未形成之前需要出臺相應的補貼政策，并盡可能的擴大補貼覆蓋范圍。

污泥產品價格方面：通過資源化、能源化實現污泥的商品化、市場化屬于企業運作范疇，是企業通過技術創新、模式創新得到的額外收益，是污泥參與到生態循環中得到價值增量，這部分收益歸企業所有，由企業根據市場情況自主定價。

(五)各責任主體協調配合，系統化推動

跳出市政看待污泥，污泥是整個生態系統的重要組成部分，所以要處理好各環節責任主體的關系，即政府、各部門、企業的關系：中央政府統一協調，要從生態文明、綠色發展的角度做好頂層設計，系統推動;地方政府和市政公共服務部門要履行環境公共服務和社會管理的責任，保證資金投入，做好污泥的無害化處理;生態環境部門解決好環境監管問題，最大限度地減少污泥的污染;農業部門解決好污泥進農田、污泥堆肥生產的其他肥料產品對農作物的影響及潛在的食品安全問題;發改部門解決好污泥的能源化以及能源利用問題;污泥處理處置設施運營企業負責污泥的安全處理處置。所有的這些問題需要各責任主體各施其責，協調配合，形成合力、系統化推動。

(六)強監管機制是有力保障

政府有關部門須高度重視污泥處理處置的問題，建立長效的監管機制，源頭監管，推動各責任主體的職責到位：一是開展污泥處理處置專項督查，對污泥的來源、去向的監督核查;二是加強污泥泥質的檢測監管，防止二次污染;三是加強對污泥專項資金的督導和監管，保證污泥處置設施的建設;四是建立全面的問責考核、獎懲制度，將污泥科學納入政府監管的序列，對監管中發現的違法行為給予嚴厲處罰。強監管機制是系統化解決污泥問題的有力保障。

污泥的處理處置問題是我國目前生態環境治理領域的一塊“硬骨頭”，要改變發展思路，用兩山思維看待污泥，將污泥處理處置當作循環起點和價值奇點，這是解決污泥問題的根本出路。本文作為繼“污泥處理處置的認識誤區與控制對策”綠皮書之后的又一次發聲，希望能引起政府的重視，跳出市政看待污泥，使污泥由“黑山泥山”變成“綠水青山”，由“綠水青山”走向“金山銀山”。